丹东市中级人民法院赔偿办  宋文珂

摘要：优化营商环境是振兴东北老工业基地的重要任务，而改善营商法治环境，则是优化营商环境的一个有效抓手。近年来，东北地区经济增速萎靡，持续呈下滑趋势，原因固然是多方面的，但法治不足及政府机关的“官本位”思想是制约东北地区经济发展的关键因素，所以完善立法，营造良好的法治环境、大力推进依法行政及新时代背景下依法保护知识产权成为优化东北营商法治环境的根本。

    关键词：东北地区 优化营商 法治

引言

    前一段时间，微博上、朋友圈里热传的一段视频火了。视频中黑龙江亚布力阳光度假村董事长毛振华自述在当地“被欺负被愚弄”。这一视频引发商界的广泛热议，如知名企业家、SOHO 中国董事长潘石屹呼吁“给企业一个公平公正的商业环境”。优化营商环境是振兴东北老工业基地的重要任务。作为市场经济欠发达的边陲地区,东北与东部沿海相比营商环境较差,亲商、安商、富商氛围不浓。资源、技术和体制的三重约束构成了东北地区投资营商环境差的主要成因。为系统性破解东北地区投资营商环境困局,全面建设法治化营商环境是优化营商环境的一个有效抓手。有了法治保障，才能打造优质的营商环境，为振兴东北老工业基地提供有力保障。

一、东北地区优化营商法治环境的重要意义

    法治化营商环境的重要性一直以来都在社会主义市场经济中有所体现，投资者选择投资地区，首先会考虑法治环境，良好的法律环境是市场经济和社会生活应当遵守的规则，良好的法律环境是营商的前提和依据，营商环境与立法质量成正比，法治化营商环境是正确贯彻科学发展观，招商引资最有利的环境。

（一）法治化营商环境使得政府更好地发挥作用，更好的行使其职能，更好的进行监管。法治化营商环境对东北地区的经济发展有着至关重要的作用，东北的市场作为“无形的手”在优化东北资源配置中起到决定性作用，市场这只 “无形的手”可以有效的在预防和减少政府失灵方面起作用，市场这只“无形的手”通过法治化建设，通过营商环境的烘托可以更好的帮助政府工作，配合政府运转，使得政府这只“有形的手”更好地发挥作用，更好的行使其职能，更好的进行监管。这种有形和无形的配合能够使市场监管的力量更加集中，扫除市场监管的盲区，市场与政府互相配合，相辅相成。全面建设法治化营商环境有助于建设诚信东北，东北当前的市场经济活动中存在着一些“潜规则”，“劣币驱逐良币”的现象。这些现象不仅仅存在于东北地区，但是东北也着实正在遭遇这样的问题。道德的滑坡，诚信的失序，建设法治化营商环境要求东北地区政府有关的部门与一些社会团体、行业协会、投资者 以及市场主体共同努力建设一个社会信用体系。政府做出的决定要公开透明，对行政相对人做出的具体行政行为要受到信赖利益保护原则的保护，政府要做到诚信政府，其次法治化营商环境还加强社会诚信建设、公民道德建设、法治道德建设，使东北地区的精神文明建设提高了一步，为东北地区提供了一个良好的公共秩序和淳朴的习俗，传承了中华传统美德。

   （二） 法治化营商环境能将“放管服”改革推向纵深，增强企业和群众的获得感。当前，“放管服”改革已经进入攻坚期和深水区，然而，这一改革与群众的期盼和经济社会发展的要求相比，仍有较大的差距。主要表现在，目前改革中仍存在的不到位、不配套、不衔接等问题，这些都是打造优质营商环境的“拦路虎”。而“放管服”改革越是面临挑战，营商环境上的“短板”也就会越明显。 因此，要让“营商环境就是生产力”的理念深入人心，成为共识，就要继续抓好“放管服”改革这一牛鼻子，加大“放”的力度，强化“管”的能力，提升“服”的水平，进一步理顺政府和市场的关系，把该放的放彻底，该管的管到位，该扶的扶到家，更好地为培育新动能、发展新经济，清障搭台，加油助力。在创造更好的营商环境、积极推进“放管服”改革的过程中，离不开有效的法治保障，良好的营商环境也能够促进依法治国的实现。毕竟，市场经济本质上是法治经济。以往各地开展招商引资工作，更多地靠土地、税收、人力成本等方面的优惠政策来吸引客商，而现今，应着力通过打造法治化投资环境来亲商、安商。就当前来看，一些地方的法治环境与理想状态还有一定差距，仍存在一些突出问题，比如一些好的法律和政策落实不到位、信息公开不到位、执法检查不规范、处罚随意等。因此，下大气力改善法治环境，是优化营商环境的一个有效抓手。有了法治保障，放管服改革才能推向纵深，进而才能打造优质的营商环境，增强企业和群众的获得感。

（三）全面建设法治化营商环境有助于增强东北地区在经济全球化背景下的竞争力。随着经济全球化的发展，东北地区必须摒弃传统的理念，要振兴东北老工业基地，不断地创新，绿色发展，充分响应“走出去”和“引进来”的改革开放发展政策。在法治化营销环境的影响下，在“引进来”过程中，东北地区吸引和管理跨国公司和外商投资企业，在“走出去”的过程中，法治化营商环境催化东北地区加快完善对外投资法律法规，积极签署投资保护等双边协议，完善海外投资促进制度，提高企业对外投资便利化程度，以至于更好地维护中国海外权益，从而进一步加强了东北的法治化营销环境在全球经济的竞争力。

二、东北地区营商法治环境的瓶颈

   （一）法治不足是东北地区营商法治环境的实质问题。

20 世纪 90 年代中期以来，随着东北地区经济颓势的凸显，关于振兴东北老工业基地的政策研究、理论探讨就从未间断过。近两年来，随着东北地区经济发展困境的再次出现，东北如何发展和振兴再次成为热点问题。改革开放以来，导致东北与东南沿海经济发展速度逐渐拉开的原因是多方面的，其中法治建设不足、发展软环境欠佳是东北落后的重要原因。或言之，东北地区经济发展再次告急的原因有多种，如资源枯竭、人才流失、经济形态未有实质性变化、市场缺乏活力等，但这些只是表面原因，因为东北地区与东南沿海地区相比不缺资源、技术、人才、交通设施，而缺少的是法治，法治不足是影响东北发展的深层原因。

    随着依法治国方略的推进，东北地区的法治环境有相当大的改观，但和东南沿海地区相比，东北地区法治发展还存在很多不足。通过对法治化进程的对比可以发现，东南沿海地区法治进展很快，而东北地区却相对落伍了。

东北各省的地方法治化进展和创新与东南沿海省份相比存在明显差距。以广东省为例， 1993年5月，广东省第七次党代会首次提出“依法治省”目标。从地方立法来看，广东省地方性立法数量为全国之最，属于先行性、试验性、自主性的立法超过总数的一半，率先推出立法听证会等科学立法、民主立法的举措; 从依法行政来看，广东省率先实行政府审批制度改革、国有土地使用权公开招标拍卖制度、政府采购 等措施，法治政府建设稳步推进; 从公正司法来看，广东省率先设立法律援助中心、反贪污贿赂工作局、涉外经济审判庭等机构，率先实行立审分离、庭前交换证据、再审申诉等审判工作改革。2013年广东全省依法行政考评，制订了《考评指标体系》和《考评办法》，这为“依法治省”提供了可操作的路径，意味着不重视法治将被追责。早在 2010 年，深圳市已将法治政府建设考评正式纳入政府绩效考核体系，分值比重逐年增加，由最初的 6%增至目前的 8%，而且考核对象涵盖市政府各个工作部门、区政府，实现了考核全覆盖。将法治因素引入干部考核体系，是使依法行政成为各级行政官员自觉行为的一种途径。近日，广东省高级人民法院又出台了《关于为优化营商环境提供司法保障的实施意见》，为营造安全稳定的社会环境、竞争有序的市场环境、互利共赢的开放环境、鼓励包容的创新环境、公平正义的法治环境提供了司法保障。

（二）东北地区“官本位”问题突出。

    2008年，中国社会科学院和世界银行联合推出《2008年中国营商环境报告》，选取了四项指标: 开办企业、登记物权、获取信贷和强制执行合同，样本分为东南、环渤海、东北、中部、西南和西北六大区域。通过比较发现，沿海城市如广州、南京、上海、杭州，营商环境综合指标毫无悬念地领先全国，东北数据不乐观。东北 ( 长春、哈尔滨、沈阳) 开办企业所经历的程序、时间和花费分别是最后一名、第三名和第四名; 登记物权 (例如房屋土地产权) 的流程，上海需要 4 个步骤、29天，东北表现最好的城市沈阳也需要12个步骤，整个东北平均得用54天; 获得信贷方面，中小企业融资便利程度哈尔滨、沈阳、长春分别排在了第 10、第 14 和第 19位; 强制执行合同方面，东南沿海审理一件普通的商业纠纷案件平均用 230 天，东北地区竟然需要 363 天，地方法院系统执行效率和信息透明度都存在明显差异。《东北蓝皮书: 中国东北地区发展报告 ( 2015) 》指出，尽管近年来东北各级地方政府针对行政审批手续繁琐、管理部门服务意识不到位等问题，着力简政放权、优化营商环境，但从总体上看，东北地区体制改革仍然落后于经济转轨的进程，政府职能转变力度还不适应市场经济发展要求，在政府与企业、市场、社会的关系上，一系列深层次的矛盾仍待破解。‚ 

东北司法环境和司法文明与东南沿海省份相比存在明显差距。司法是法治的重要基础与保障。国家 “2011 计划”司法文明协同创新中心发布的2015 数据显示，黑龙江省司法文明指数总排名最低 ; 《中国司法文明指数2016》显示，黑龙江省司法文明指数排名倒数第三。司法在法治中的地位 无论怎么强调都不为过，如果说一次犯罪是污染了水流，那么，一次不公正的司法裁判则是污染了水源，践踏了公平公正的竞争环境。我们知道，在企业经营过程中，行政机关的违法行政、乱收费、乱罚款以及野蛮执法还不是最可怕的，因为我国的《行政诉讼法》已实施多年，公民可以拿起法律武器，纠正行政机关的违法行为。最可怕的是各级法院审判不公，甚至枉法裁判。

东北地区“趋利”执法倾向严重。东北局部地区出现有法不依、执法不严、违法不究现象，尤其是执法行为 “利益化”倾向严重。市场经济是法治经济，但绝不是 “执法经济”。东北地区存在过度执法、乱执法、乱罚款等现象。东北部分地区行政执法机关总是找各种理由对私企罚款。有人通过相关统计数据调查得知，东北各市、县各项经济指标均呈上升趋势，但罚没款增长最快。以东北某省会城市的一个区为例，2001 年罚没款 800 万元，2002 年罚没款猛增到 2000 万元，该区年经济增长率 12%左右，而罚没款的增长率却达250%以上。据此可以得出两种结论，一是企业违规、违法经营现象逐年增加; 二是各级政府机关违法行政，乱检查、乱罚款等情况严重。无论哪种情况，都是法治环境不佳的表现。ƒ  

三、东北地区优化营商法治环境的法律服务与保障的创新

   （一）完善立法，营造良好的法治环境。

1.近年来，优化“营商环境”成为东北三省关注的焦点。东北地区看到了问题的严重性，已经开始行动起来了，辽宁省通过完善立法，推进营商环境法治化发展进程，2016年底辽宁省人大常委会通过《辽宁省优化营商环境条例》，明确提出“不得禁止、限制外地企业经商;同一行政执法机关对同一企业的执法每年不得超过一次; 对破坏营商环境、违反‘条例’情节严重的有关工作人员将给予引咎辞职、责令辞职、降职、 免职、辞退或者解聘处理等”。在 2017 年东北三省政府工作报告，优化“发展环境”多次提及，能看得出东北各级政府已经下决心建设诚信政府、法治政府。在沈阳市第十三次党代会上，“打造国际化营商环境”多次出现在了代表发言当中，成了党代会报告中的高频词和中心思想，成了党代会的热点话题。据了解，辽宁省政协三级联动，启动营商环境专项监督，辽宁省政协对全省营商环境建设情况通过采取调研、视察、问卷调查、反映社情民意信息以及高层协商等形式开展专项民主监督，向省委、省政府提出意见建议。针对本地区营商环境存在的突出问题，结合本地区实际出发，开展多种形式的专项民主监督活动。

2.将社会主义核心价值观作为地方立法的基本理念、基本原则融入地方立法。良法是善治之前提。良法的重要判断标准之一就是要体现国家的价值目标、社会的价值取向、公民的价值准则。所以，要坚持把社会主义核心价值观贯穿于地方立法全过程。完善地方立法机制。坚持科学立法、民主立法，从实际出发，以问题为导向，把广泛听取市场主体的意见作为地方出台涉企法规的一个必经程序，从而真正制定出台能有效化解风险、解决矛盾的良法，为营造良好的营商环境提供坚实的法治保障。

    3.保证公正司法，营造良好的司法环境。公正是法治的生命线。司法公正对社会公正具有重要引领作用，司法不公对社会公正具有致命破坏作用。习近平总书记强调，“努力让人民群众在每一个司法案件中都能感受到公平正义，决不能让不公正的审判伤害人民群众感情、损害人民群众权益。”切实按照中央和省委相关要求，进一步改进司法工作作风，规范司法行为，加大司法公开力度，围绕公正司法进行改革和制度创新，营造良好的司法环境。

4.健全普法宣传教育机制，营造全民守法的社会氛围。

一个地方的法治环境与当地群众的守法状况密切相关。如果一个地方的民众普遍不守法，社会治安案件频发，企业的财产权得不到保障，那么这个地方就不会吸引更多外地企业来投资，即使来了，也可能不愿长期投资，甚至出现“孔雀东南飞”的现象。为此，要大力弘扬社会主义法治精神，建设社会主义法治文化，切实增强全民法治观念。健全普法宣传教育机制，加强对全民的普法宣传，使每个人都懂法、 守法、信法、用法。在这方面，领导干部要发挥示范作用，对法律怀有敬畏之心，牢记法律红线不可逾越、法律底线不可触碰，带头学法，模范守法，依法办事，努力形成守法光荣、违法可耻的社会氛围，营造良好的营商环境。

（二）大力推进依法行政。

      1. 科学定位政府职能、优化配置部门结构。权力清单制度和责任清单制度从行政行为合法性角度将政府置于权力的牢笼中。结合东北地区营商环境现状，首先，要厘清各部门职权交叉、重叠及空白部分，加强政府与企业间的信息共享及有 效对话，切实有效的提高行政效能。其次，政府要进一步深化行政 审批制度的改革，推行阳光审批工作的落实。再次，政府要推进部 门合作，利用联合执法、联合监督等方式进一步提升政府的行政效能。

    2. 政府政策程序法制化。政府政策制定程序法制化，首先需要政府部门科学划分职权，结合权力清单来划定政策制定主体；其次，政策的出台要经过严密的科学论证和民主讨论，据此可以保证程序的科学性与民主性，从而有利于政策落地执行；最后，政策的出台需要有后期的评估监 督环节。制定主体既可以自身监督评估 ，也可以委托第三方进行； 既可以在政策的前、中、后阶段进行，也可以采取抽查方式进行。总而言之，政策制定程序法制化不仅利于政策平稳落地施行，也有利于规范政府权力，建设法治政府。

3.要抓住领导干部这个“关键少数”，使各级各部门领导干部要做尊法学法守法用法的模范，坚持以上率下，促进各级各部门依法行政。要进一步强化社会主义法治理念，善于运用法治思维指导工作。行政机关及其工作人员在履行职责过程中，都要以法律为依据，凡事都要想一想是不是符合法律要求，有没有按法律规定办理。符合法律规定的，立即办、抓紧办，办好办实；不符合法律要求的，坚决不办，真正做到“法定职责必须为，法无授权不可为”。既要严禁各种形式的吃拿卡要、敷衍塞责、推诿扯皮，又要依法打击破坏市场秩序、 欺行霸市、制假售假等扭曲公平竞争的行为，维护公平公正的市场环境。有了法治保障，放管服改革才能推向纵深，进而才能打造优质的营商环境，增强企业和群众的获得感。

注释：

①中国社会科学院、世界银行 : 《2008 年中国营商环境报告》，北京: 社会科学文献出版社，2008 年，第 17 页。  

②《东北蓝皮书: 中国东北地区发展报告 ( 2015) 》，北京: 社会科学文献出版社，2016 年，第 100 页。

③姜彩熠 : 《法治环境，拖住东北后腿》，《南风窗》2003 年 11 月下半月刊。