市公安局  马汝武

一、丹东市大型活动管理面临的困境

大型活动现场人员密度较高、活动空间相对封闭、参与人员成分复杂，极易发生骚乱、拥挤踩踏、群死群伤等事故，特别是我市地处边境，敌情、社情以及近年来的反恐形势、半岛形势等极其复杂严峻，加之近年来重大活动安保任务繁重，因此大型活动安保潜在的安全风险也随之不断加大，公安机关面临的压力和挑战也越来越大。2014年12月31日，发生在上海外滩的踩踏事件，再次为大型活动的安全管理工作敲响了警钟。研究表明，国民经济增长与文化娱乐需求呈正向比例关系，预示着今后大型活动举办将更为频繁，无论在数量上还是在规模上都会大幅增加，同时，大型活动举办主体越来越广，既有国家、政府、政府部门，也有行业协会、企业法人等，为了满足各层级主办单位和人民群众日益增长的安全需求，仅仅依靠公安机关的力量来对大型活动的安全进行管理已远远不足，因此必须充分发动和利用各种社会资源，共同开展安保工作。

长期以来，公安机关不仅要完全承担起县级以上人民政府以及政府部门组织主办的大型活动的安全管理职责，即便是非政府组织举办的大型活动，处于安全、保证社会治安平稳等角度考虑，再加之丹东处于特殊的地理位置，政府也往往将保卫任务全盘托付给公安机关，并要求要加强警力，确保安全，由此形成公安机关几乎包揽一切的工作局面，造成警力投入过多，基层单位不堪重负，民警长期处于疲劳状态。以我市每年一度的丹东鸭绿江国际马拉松赛、宽甸河口桃花节、大孤山、凤凰山庙会、各县市区的夏季啤酒节等为例，已经成为我市的名片性大型活动，给城市的发展确实带来了无限商机和活力，但是往往警力投入非常大，公安机关安保任务压力巨大。据不完全统计，近年来我市每年举办1000人以上5000人以下规模的大型活动达50余起，100余场次，5000人以上规模大型活动在10起左右，20余场次，我市公安机关每年大型活动出警数量不断攀升。如2008年，10000人次左右；2012年，约20000人次；2014年已超过30000人次。同时，个别大型活动时间跨度较大，安保战线较长，场次频繁，交叉重叠状况时常出现，节假日基本上被占用，执勤民警始终处于高强度、超负荷、连续工作之中，给民警身心带来了一定的压力，影响了工作的积极性。这种单纯依赖公安机关提供公共安全资源的方式，既无法有力保障大型活动的公共安全，更不利于大型活动的可持续健康发展。更因丹东特殊的地理位置，不允许我们在大型活动安保工作中出现任何问题，安保工作的严峻形势倒逼我们必须破解大型活动安全管理的瓶颈。

二、近年来我市大型活动安保基本情况

多年来，在市委、市政府和省厅的统一领导下，我市严格落实国务院《大型群众性活动安全管理条例》、《辽宁省大型群众性活动安全管理工作规范》等相关法律法规和敏感时间节点、重大活动安保期间的相关通知要求，结合“三沿”特色，按照“统一指挥、分级管理、多警联动、协同作战”的原则，提前介入、严格审查、精心组织、周密部署，牢固树立“安全第一，其他都是零的”安保理念，确保了各项大型活动的安全顺利进行。从近年来整体情况来看，我市大型活动安保主要呈现以下两大特点：一是规模大、种类广、级别高。如中国女子篮球甲级联赛、鸭绿江国际马拉松赛、鸭绿江国际啤酒节、中朝博览会、旅游博览会、全国十二运、省十二运、群众自发的庙会安保等，同时，由于我市地处边境，一些体育类、经贸类、旅游类等活动逐年增多，规模逐渐增大，参与活动的国家与地区较多，人员成分较复杂，安保级别要求越来越高。尤其是近年来的鸭绿江国际马拉松赛，安保级别较高，每年都有来自韩国、日本、朝鲜、肯尼亚、埃塞俄比亚等10余个国家高水平运动员以及国内和香港、澳门地区近万名马拉松爱好者参加比赛，被誉为边境线上最美丽的马拉松赛。二是数量多、市场化、规范化。据不完全统计，近年来我市每年举办1000人以上规模的大型活动60起左右，其中5000人以上规模大型活动在10起左右。为逐步破解大型活动安全管理的瓶颈，我市于2013-2014中国女子篮球甲级联赛安保中着手逐步推行大型活动安保市场化，首次使用了40名保安来承担部分安保任务，尝试减少了部分警力，市场化运作取得了显著成效，安保工作成果显著，得到了中国篮协以及辽宁省体育局赛事组委会的充分肯定。安保期间，山西省太原市公安局治安支队，通过电视转播观看，发现辽宁主场丹东赛区现场安保工作秩序井然，主动派员到丹东赛区安保现场观摩，学习、交流经验做法。通过首次尝试，我局充分认识到推行大型活动安保市场化运作迫在眉睫，通过近几年来的尝试，大型活动安保的警力数在逐渐减少，在一些非政务类大型活动安保中，保安的使用率逐渐达到了70％左右，警察在大型活动安保中的角色逐渐由安保向监管指导转变。

三、目前丹东市大型活动安保市场化运作采取的主要措施

在大型活动安保工作中，为充分发挥现有警力在安保工作中的骨干作用，确保将有限的警力投入到维护社会治安稳定和打击违法犯罪等核心职能任务上。我市积极转变思想观念，不断尝试、创新、完善大型活动安保市场化、社会化，在公安机关统一审批管理下，努力构建公安机关履行监督、指导、检查职责，主承办单位承担安全责任，明确“谁主办、谁负责”的安全原则，保安公司和志愿者组织积极参与的大型活动安保的市场化、社会化新格局。主要作法是：

    （一）引入安全风险评估机制，着力提升安保工作周密性。为切实强化大型活动安保工作的针对性和周密性，最大限度的消除和防范各类安全隐患，我市在各类大型活动安保中始终坚持情报主导警务的理念，全力提升安保措施的全面性、周密性和实战性。为此，近年来我们通过调研学习，在鸭绿江国际马拉松赛、中朝博览会、中韩博览会、东亚国际旅游博览会等重大活动安保中引入大型活动安全风险评估机制，逐步进行规范，于2015年制定并在公安机关内部下发了《关于规范丹东市公安局大型群众性活动安全风险评估工作的有关规定（试行）》的通知，对大型活动安全风险评估工作进行了规范，并于2016年与人保公司合作，由保险公司从社会保险的角度对大型活动进行风险评估，尝试建立双向安全风险评估机制，为监督、指导主承办单位做好安保工作提供了可靠的情报支撑，并为政府、法人或者其它组织等举办大型活动提供决策性指导意见，使公安机关的警力部署更加科学性，安全监管工作更加贴近实战性。2016年首届中韩国际博览会筹备期间，按照规定对此项活动进行了安全风险评估，因维稳压力巨大，风险等级较高，在公安机关建议下，此次活动停止举办，为主承办单位减少了大量的经济损失，避免了一些安全隐患和不良社会影响的发生。

    （二）强化科技力量建设，为安保工作市场化、社会化提供有力抓手。为尽量减少警力与其它安保力量，提高大型活动主动、精准、高效的安保防控能力，避免大型活动安保采取传统的人海战术，我们坚持“积极向科技要警力、积极向科技要战斗力”的理念，提升安保工作的科技含量，强化科技安保力量建设。一是我们督促经常承办大型活动的几个体育场馆负责人安装视频监控系统，尽量覆盖场馆各个角落；如主承办单位申请在非固定场馆，使用临时搭建场地举办大型活动时，要求主承办单位必须安装全方位视频监控系统，并设置视频监控室，由专人负责进行24小时视频巡逻。此举有效的减少了大型活动安全监管警力，为大型活动安保市场化推进、打击违法犯罪、维护现场安全发挥了巨大作用。如在2014年省十二运拳击比赛期间，因对裁判判罚不满，发生了集体打架斗殴事件，现场的视频监控系统为公安机关打击处理违法犯罪行为提供强有力的视频证据支撑，2016年丹东鸭绿江国际啤酒节安保期间，通过市局视频天网系统巡逻发现，迅速处理一起未向公安机关报告私自使用低慢小飞行器航拍事件；二是在每年的丹东鸭绿江国际马拉松赛，即线性大型活动安保中，我局调用“视频图传指挥车”以及“PDT数字电台”等设备，确保了视频全线覆盖，通信全线畅通，并在2016年首次使用了“四旋翼无人机”航拍设备，将现场秩序、活动进程、安保情况等画面更加全面的传输到指挥部，为提前发现、快速处置突发情况提供了有力保障，将一些安全隐患消灭在萌芽状态。

（三）引入保安等安保力量，着力推进安保工作市场化运作进程。为有效整合社会资源，发动社会力量维护大型活动现场秩序，要求主承办单位采取购买服务的方式，雇佣保安来承担安检、验票、巡逻、守卫、现场秩序维护等安保工作任务，并积极倡导主承办单位协调志愿者协会，让更多的社会志愿者参与大型活动安保工作。将公安机关真正从大型活动安保中解放出来，切实将大型活动安保逐步向市场化推进。一是建立了科学的管理机制。在大型活动安保中，针对活动的性质、规模等相关因素，合理配备安保力量。对于纯商业性的文体、旅游、展览展销等以及政府搭台企业唱戏类商业性大型活动，由承办单位与保安公司直接签订合同购买安保服务，安保力量以保安、志愿者、承办单位工作人员等为主，公安机关对保安公司以及安保方案等进行实地严格审核，对安保工作进行监督指导。如2016年丹东鸭绿江国际啤酒节期间，担负整个活动的安保力量为240人余人，保安和志愿者等力量达210余人，公安民警力量不足30人，过去一个一万平方米的啤酒大鹏设置警力20-30人，而现在只设置了5名警力，节省了大量的警力资源；对于公益性的大型活动，如残联、工会等部门组织的面向社会弱势群体举办的公益性大型活动，由公安机关保安支队协调保安队伍尽量降低服务费用标准提供安保服务；对于纯告知类类政务性活动，如政府组织主办的表彰大会、颁奖典礼、马拉松赛等活动，在安保力量的使用上仍然以警察为主，保安只能承担证件识别、人员安检等个别安保任务。如2016年的鸭绿江国际马拉松赛安保期间，在起点核心区域使用了60名保安，主要担负证件识别、人员安检、治安秩序维护与巡逻任务，由于我市地处边境，社会治安环境较复杂，其它重点部位以及线路安保工作仍然以警察为主；二是逐步建立安检市场化机制。自2014年省十二运安保以来，除搜爆、消防、煤气、水电等技术性较强的安检任务以外，入场人员（含包裹）、车辆等安检工作逐渐使用了保安以及志愿者来完成，公安机关巡特警安检技术部门对安检工作进行培训、监督、指导。如：2014年省十二运开（闭）幕式安保期间，使用了保安以及社会志愿者近50人，由治安支队、巡特警支队组织针对安检工作进行专门培训与演练，圆满完成了人员、车辆入口处的全部安检任务。我市经过多次培训与实战磨练，在举办的各类大型活动中除一些技术性较强的安检任务以外，一些常规性安检任务基本上均由保安公司或志愿者等来承担，如：每年的啤酒节、博览会等活动的安检工作。目前，我市已有4家保安公司具备承担一般安检任务的能力；三是建立逐步推进的机制。我市保安队伍力量不足，大型活动安保经验不足，但近年来保安支队已逐步介入，加强我市保安队伍建设与培训工作，不断增强保安队伍大型活动安保能力，在大型活动审批期间，对, 保安公司的资质、安保方案等进行审查，在安保期间对保安公司承担的安保任务落实情况进行监督检查，如出现严重安保问题时，将对其进行整顿培训，短时间内禁止其参与大型活动安保。通过近年来的磨合，我市具备大型活动安保能力的保安队伍已经逐步壮大，并按照省厅保安总队要求，建立了一支100人的保安特勤队伍，已有5家保安公司初步具备大型活动安保能力，公安机关逐步从过去的大包大揽向监督指导转变，公安安保警力向逐年递减的趋势发展。2014年我市投入安保警力30000人次左右，2015年投入警力数已下降至17000人次左右，2016年将已降至10000人次左右，预计今年仍将处于递减状态，最终将逐步实现市场化。

（四）引入大型活动公众责任险机制，着力提升活动安全系数。大型活动公众责任险是一种公益性社会保险，其主要作用是维护社会公众的利益，由于受益群体广泛，覆盖面较宽，具有很好的社会公益性。在举办大型活动时，保金虽然仅为2000至5000元左右，但在大型活动现场一旦发生意外时，每起大型活动可累计获得100万至500万元的补偿，使伤者能够得到尽可能充裕的赔偿保障，减轻政府进行事故处理的工作压力，有效的降低了社会纠纷的解决成本和社会公众风险等级。保险机制的引入，无论是对政府、承办方，还是保险企业和受害人，都有着不可替代的保障作用。因此，我市已于2015年开始逐步尝试推行大型活动公众责任险机制。目前，我市治安部门在受理政务性大型活动时，积极建议政府或相关部门购买大型活动公众责任险，在受理审批类活动时，从安全角度出发，积极要求承办单位购买大型活动公众责任险，此举现已基本上得到政府、法人或其他组织等的认可。如2015年中朝博览会安保承办单位（市贸促会）、2016年丹东年货节承办单位（丹东御泽鼎盛文化传媒有限公司）、2016丹东市春、秋季房交会承办单位（丹东新盛溢文化传媒有限公司）等均购买了大型活动公众责任险，正在逐步推进和完善大型活动公众责任险机制建设。  

四、丹东市尝试推进大型活动管理市场化运作的体会

经过近几年来对大型活动安保市场化运作新模式的不断尝试，其效果已经逐步呈现，基本上解决了过去公安机关“大包大揽”的工作局面。比如，2014年首届丹东鸭绿江国际啤酒节现场警力到达100余人，2016年丹东鸭绿江国际啤酒节现场警力不足30人，有效的减轻了基层警力的工作压力，实现了“谁主办、谁负责”的安全原则。主要体会有以下三点：

一是“减压”。就是把民警从繁重的安保工作任务中解放出来，减轻公安机关的安保压力。通过这一机制，彻底改变过去公安机关在大型活动安保中既要担负监管职责又要担负安保任务的高压工作态势，并且在警力使用上，基本上实现以属地为辅、机关为主的模式，有效的减轻了基层压力。

二是“减负”。就是减轻属地公安机关特别是一线基层派出所警力、物力、财力不足等所带来的负担。因多数活动集中在节假日举办，且部分活动时间跨度长，加之警力、物力、财力的不足，民警常年处于疲劳状态，身体上、精神上始终得不到缓解，一定程度上制约了其他工作的正常开展，市场化新模式的运行，有效的解决了这一困境。

三是“减责”。就是减轻公安机关大型活动安全管理责任。推行市场化运行新模式，将责任进行了有效分解，即使是政务类活动，我们也建议购买保险，商业性活动必须购买保险，这样保险公司、保安公司、承办单位各担负一份责任，公安机关主要履行监督、指导、检查职责，彻底改变了过去“公安机关一家责任”的不利局面。

近年来，我市推行大型活动安全保卫工作市场化运作取得了一定的成果，但我们的市场化运作新模式还处于初级阶段，各种新的做法在推进过程中仍然面临着一定的困难和阻力，还有待于继续不断研究、探索。下一步，我们将继续不断学习借鉴外地成功经验，不断提升推行速度，进而推动大型活动市场化新模式逐步完善。