振兴检察院 李晓菲

检察机关对行政违法行为和行政强制措施进行监督，是十八届四中全会作出的重大改革部署。加强新形势下的行政检察工作，是维护司法公正、推进严格执法的必然要求，是更好维护国家利益和社会公共利益、维护人民群众合法权益的客观需要。现以我院几年来行政监督工作的实际情况为例，浅谈基层人民检察院对行政行为、行政强制措施监督的困惑和发展。

一、2013年至2015年行政检察工作情况

1、2013年度，我院在履行监督职责过程中发现，某银行在开展小额贷款业务中有违规发放贷款的情况，涉及案件10起，涉案金额109.19万元。经细致调查后，向中国银行业监督管理委员会丹东监督分局发出检察建议：要求其规范被监管银行在发放贷款时的审核职责和义务，进一步加强对银行小额贷款业务的指导和检查，及时跟踪了解时展情况。监督和引导银行风险防范管理，减不不良贷款发生，避免国有资产流失。检察建议发出后，银监部门已回函纠正，并及时加强对银行小额放贷业务的监督和指导、避免国有资产流失。

2、2014年度，在履行监督职责过程中发现丹东市某行政执法单位在行政处罚过程中存在违法行为。依法审查该单位行政处罚卷宗235册，审查后依法向其发出检察建议书。

2014年度办理的某煤矿行政诉讼监督案，依法向丹东市国税局、凤城市国税局发出检察建议，纠正其执法程序错误的同时，为国家追缴税款200余万元。

2014年办理的王某申请监督案件，发现丹东市某管委会在对王某进行拆迁过程中，委托不具备鉴定资质的机构进行鉴定，评估程序违法。故依法向该单位发出检察建议书予以纠正。

2014年度，在履行法律监督职责过程中发现环保部门行政处罚过程存在大量违法情形，共依法调取市环保局受案登记薄两份，分别记载2012、2013年度受理案件情况（不完整）。2010年至今行政处罚卷宗315册，其中处罚金额涉及1万元以上的278册；2010年至今罚没款收据存根及一般缴款书存根23册，财务凭证2册，涉及罚款金额共计476.88万元，其中擅自减免罚款金额为57万元。针对监督过程中发现的问题，依法向市、区两级单位发出检察建议书。

3、2015年度受理了王某行政诉讼申请监督案。发现人民法院的受理程序及丹东市住建委的行政执法程序均存在错误。依法向人民法院及丹东市住建委发出检察建议书，纠正错误的同时，督促改正。

二、行政机关履行行政行为及行使行政强制措施过程中存在的主要问题

1、程序不严谨、执法过程存在瑕疵。部分案件在行政执法过程中，对当事人的告知、答复、期间等问题处理不严谨，执法过程存在瑕疵。

2、同类案件、同种情况案件，处罚标准不一，随意性强。例如环保部门对于夜间做业进行处罚时，大部分案件被处罚人做业时间、做业设备数量、超标分贝数值基本一致，但处罚数额却不一致。

3、部分案件处罚明显低于法定标准。在对环保系统行政处罚案件进行检查的过程中，我们发现，部分案件处罚的数额明显低于法定标准，且无法定的减免情形。

4、重处罚，轻整改，后续跟进措施不到位。行政执法单位往往在行使处罚权的过程中，仅依据法律规定对被处罚人以罚金罚进行处理。但往往对处罚后被处罚人是否及时整改没有进行监督，后续跟进措施不到位。

5、擅自减免处罚金额问题突出。主要分为在处罚环节擅自减免和法院执行环节擅自减免两种情况。行政处罚是国家行政机关对构成行政违法行为的公民、法人、或者其他组织实施的行政上制裁，代表的是国家公权力。行政处罚决定在作出前，有法定的前置程序，因此，一经作出，应当严格执行，不能擅自放弃。而行政执法单位在处理案件的过程中，存在大量的案件无理由擅自决定减免罚款数额，其损害的是国家的利益。

6、行政强制措施履行不规范。例如办理服务业委员会行政处罚案件过程中发现，该单位有6件案件的执法过程中，存在将不合格产品扣押后返还当事人自行处理的情形，对不合格产品的后续监管工作不到位，违反相关规定。

7、卷宗装订、管理混乱，材料保管不完善。办案过程中我们发现，行政执法单位在案件处理后均存在处罚卷宗文号随意编辑、卷宗丢失、提供卷宗材料不完整等情况，缺乏对案件材料保管的规范性管理。

三、行政检察监督工作的经验和做法

1、拓宽思路，逐步确立行政检察监督方式。近年来，我院坚持对区法院行政诉讼活动进行监督外，还将监督的触角逐渐延伸至行政机关和行政执法单位。每年都要开展对辖区内行政执法单位专项执法检查活动，内容涉及税务、环保等多个领域和行业，重点检查行政机关、行政执法单位作出具体行政行为是否存有瑕疵或错误处罚情形。对于检查中发现行政执法单位存在的问题，及时通过检察建议书予以纠正。不仅有力的宣传了检察机关行政监督职能，也明确了行政检察监督方向。

2、关切民生，联系群众，形成合力。我院多次深入律师事务所、社区进行调查和座谈走访，了解和把握行政执法现状和社情民意，从社会反映集中的领域和问题上寻找监督突破口，把加强民行检察监督同维护人民合法权益紧密结合。对人民群众及社会舆论反映强烈的行政处罚案件作为重点，及时了解办案情况，认真审查案卷，发现问题及时研究解决，把行政监督与化解社会矛盾有机结合起来。

3、深入调查，全面监督行政执法权。几年来，我院一直将行政非诉执行案件做为行政检察监督工作的重点。既纠正人民法院在行政非诉案件执行过程中的违法情形，同时也对行政处罚单位进行全面、细致的监督，取得了良好的社会效果和法律效果。

四、检察监督工作中存在的问题及对策建议

（一）、存在的主要问题

检察机关依法对行政执法行使法律监督权还有一定的阻力和障碍。一是作为监督者的检察机关本身受到体制的限制，对于地方行政机关存在着机构、人员、经费等的限制，监督决心不够。二是如何找到监督的切入点，如何将辖区范围内的行政执法案件全部纳入监督视线，缺少依据和制度支持。三是如由检察机关牵头召集各行政执法机关建立衔接机制，若要将衔接的各项措施真正落实到位，需要地方党委和人大的大力支持。

（二）、具体对策及建议

1、加强宣传工作，营造检察机关在行政执法监督中的强大声势。积极利用《行政诉讼法》修改契机，检察机关要通过多种方式广泛进行宣传，引导人民群众积极参与到监督中来，激发人民群众的举报热情。既要利用新闻媒体的宣传平台，又要积极走出去，伸入到律师事务所、社区等群众集中的地方，广泛宣传行政检察监督职能。

2、充分发挥法律监督职能，认真履行监督职责。主动把监督关口前移，完善监督方式，在监督中发现有问题要及时采取有效措施防患于未然；在监督中严查行政执法中以权谋私、徇私枉法等涉嫌犯罪现象，做到打防并举，标本兼治。

3、保障行政执法机关与检察机关的信息共享，明确监督的范围、程序。检察机关要主动与行政执法单位保持经常性的联系，必要时可建立联席会制度，充分宣传行政检察监督职能，让行政执法单位自觉、主动接受监督。将行政处罚类案件、行政强制措施类案件均纳入监督范围，建立完善的信息共享机制及科学的管理机制，畅通监督渠道，使监督经常化、制度化。

4、完善检察机关对行政执法监督的主动性制度

检察机关的法律监督是外部监督，因此对行政行为的过程不能够加以干涉，只能调取案卷。同时，如果行政机关对案件的处理仅涉及合理性的问题，而没有违法，检察机关不能启动移送监督程序。根据这一原则，民行部门应当充分运用法律赋予的调查权。加强对行政机关案件处理结果的调查、对涉嫌犯罪不移送理由的质询、对违法不移送的检察建议权。

5、是加强素质建设，提高法律监督能力

一是提高政治素质，增强大局意识、责任意识、忧患意识。坚持“立检为公，执法为民”。二是提高检察干警的业务素质，认真学习各方面知识，加强知识储备，以满足法律监督之需。要积极开展岗位练兵和技能培训，总结经验教训，探索工作规律，加强理论研究，成为行政检察监督的能手。