东港市人民法院   金洪刚

    执行工作作为人民法院工作的重要组成部分，围绕如何提高执行工作总体水平，最大限度提高执行案件实际到位率，最大限度保护人民群众的合法权益而进行的执行体制改革，同样是人民法院改革的主要任务之一。优化执行体系架构和规范执行流程职权配置对于实现执行工作科学发展、实现司法公正具有重要意义。

    长期以来，“执行难”不仅是困扰法院工作的一个突出问题，也是人民群众和社会各界反映强烈的热点问题之一。同样，由于执行职权配置不合理，内部监督机制不健全等原因而形成的“执行乱”“执行难”，仍是目前执行工作亟待解决的问题。在优化执行职权科学配置层面为破解“执行难”“执行乱”作了积极的探索，但目前因“案多人少”矛盾而造成执行实施权和审查权未分离、执行实施权分段集约执行工作未落实到位、执行理念以及方式方法陈旧等仍是制约执行工作发展的突出问题。因此，加强执行权配置的理论研究，为进一步深化执行体制改革提供理论支撑，从执行职权配置上解决“执行难”“执行乱”问题，仍是摆在我们面前的全新课题。

    在党和国家的高度重视下，人民法院执行工作体制改革取得了长足进展，体系建设日臻完善，丰硕成果有目共睹。但随着国家经济社会发展和新形势的不断变化，执行工作体系面临的新情况也日益增多，外力干扰日趋增大。而目前执行工作的体系架构存在失衡点。 首先是 司法任务与体系资源失衡。法院的强制执行工作伴随着审判工作产生，随着改革开放的深化和扩大，民商事纠纷案件的大量增加，进一步加剧了执行工作司法任务与执行工作人力、物力资源之间的矛盾，两者失衡明显。执行人员数量增幅跟不上案件增长速度。比如我院的执行类案件接近2500件，但是执行局有执行权的法官不足10人。这种执行人员短缺而执行案件逐年增加的趋势还在继续。执行人员数量配比不科学，按照最高院的规定，执行人员应不低于全院人数的12%。但这个配比数据忽视了案件审结与执行实际投入的不对称性。同一个基层法院，审判业务庭室少说也有7个，大批案件经最少7个审判庭审结后，全部汇集归口到执行局一个部门执行，按照配比率，12%或稍多一点的力量要应对全院审结后进入执行程序的所有案件。    执行工作人力资源质量渐显下降状态。当前的执行工作人力资源质量已经与日益错综复杂的执行环境不相适应。法院财力不足也是体系资源失衡的重要因素。执结一起案件所付出的物质成本，是现行财政体制下很多法院必须考虑的现实问题。其次是一体化目标与体系松散现状失衡。执行工作全国一体化是多年来法院系统竭力追求的理想与目标。但因长期忽视了全国各地经济发展的不对称性，且一直没有化解地方财力、人事等瓶颈的扼制，导致人民法院各地执行部门同其他业务部门一样，或多或少的逐渐沦为地方性司法，全国“大执行、执行一盘棋”的格局始终未能形成。而服从于本地区、本部门利益的执行工作，将彻底影响和破坏我国从上至下的执行工作放射线性结构，造成无数的断点，法院各级政令不畅，执行机构上级指挥不了下级，下级变着花样对抗上级，执行管理、执行监督、执行协调成为纸上谈兵。当前 “执行难”席卷全国并逐步演变为一个严重的社会问题时，几乎所有的人都在质疑法院的执行工作能力。“执行难”在将法院执行工作逼入到近乎重围的同时，也暴露出一个很残酷的现实，那就是整个法院执行体系实力不足。

    法院执行改革发展中，实施执行流程优化职权配置势在必行。比如省法院加强对全省执行工作的统一管理、统一协调，通过督办、交办、监督审查等形式，加强了对各级法院的监督管理，逐步探索建立、完善管理。实行“管案、管事、管人”相结合的管理模式，通过实行科学的执行案件流程管理，科学界定了执行审查权和执行实施权，并分别由不同的内设机构或人员行使。实行实施权和审查权分离，对执行实施阶段分为执行准备、调查控制、处置兑付、结案审查阶段分别进行管理，由执行局不同庭负责行使执行实施权和审查权，执行实施各段由不同小组或人员行使），将执行期限六个月分解，执行实施权5个月。处置兑付阶段对调查控制阶段制约、结案审查阶段对执行实施阶段制约、执行监督对执行全过程进行制约。

    强制执行工作体系的建立与完善，必须符合我国国情，这是前提，任何脱离我国经济社会发展实际的构建都是行不通的。世界各国关于执行机构的设置不外乎于两种模式，一种是设置于法院外部，如法国、美国、瑞典，另一种是设置于法院内部，如日本、德国、我国大陆和台湾地区 令笔者感兴趣的还是瑞典，据目前了解，法院外设专门执行机构型只有瑞典和瑞士。也就是说，我国的强制执行工作体系一定要建立在深刻研究、分析我国的经济、社会发展状况之上，要构建我国一个架构稳重、高效运转、良性发展的执行工作体系，不仅仅是换块牌子、改个机构，最根本的还是将执行工作整体司法任务与执行工作体系构建、运行的平衡点把握好，两头齐重，以执行立法、组织人事两个方面为抓手，加快执行权上位运行机制建设，组建自己的武装侦查力量，加大对拒执行为、暴力抗法行为惩戒力度，建立独立的司法拘留监管系统，充分拓展强制执行权力空间，才能形成一个符合中国国情的、适应力强的、实用有效的执行工作体系衡式框架。

    一、改建司法警察系统。执行工作警务化应该成为一个有效的趋势，按照警察法，法警是人民警察中一个系列，基于其法定的警察职责，就可以将执行工作中保护执行员、当事人及证人、查找财产线索、强制迁出房屋土地、打击暴力抗法行为等职能从执行局剥离。分解到各级司法警察局行使。最高院成立司法警察总局，省高院组建司法警察厅，地市级以上中院组建司法警察局，县市区法院组建司法警察分局。

    二、在地市中院设立自行监管的司法拘留所。司法拘留是法院执行工作常用的仅次于拒执移送的执行手段，但随着新形势的不断变化，司法拘留这个执行手段逐渐出现了一些弊端，比如因拘留期短，惩戒、威慑效用逐渐减弱。因其惩戒作用太小，导致在司法实践中部分被执行人产生了“还钱还不如被拘留划算”的消极心理；而且司法拘留所一直为公安机关监管，法院无权管理，在很多执行案件中，曾被拘留过的当事人都反映监管松懈，失去了司法拘留的意义，严重破坏了法院司法尊严；加上司法拘留的教育功能在逐步丧失，其教化功能也随之减弱。所以提高司法拘留其上限、建立法院独立自行监管的司法拘留所势在必行，这对加固执行工作强制效应具有十分重要的意义。

    三、《强制执行法》需要尽快出台。执行工作最根本的是要有法律规范作为前提条件，首先应有法可依，才能有法必依，执法必严，违法必究。而目前法律规范的缺乏和模糊已经成为突出的问题，严重制约了执行工作的有效开展。将民诉法、执行工作若干问题的规定等相关法律、司法解释加以整合，形成一部完整的、操作性较强的执行法，对整个执行工作体系可谓是平衡自身的一块基石。

    四、修改《人民法院组织法》和《法官法》。执行体系中，执行机构和人员法律地位不清是困扰法院多年的老问题。执行机构在法律上隶属于何种机构，与其他部门的关系如何？这些法律都没有给出明确的答复。《人民法院组织法》对此未能提供法律依据，其表述上及没有执行工作办公室，也没有执行局、执行庭，对执行员的定性更是模棱两可，应尽快修改人民法院组织法，明确执行机构称谓，明确其法院内设机构地位，明确执行员性质。

    五、撤销县市（市辖区）级法院执行局。执行难问题在很大程度上是因地方保护主义、本位主义干扰而形成，法院执行人员脱离本级财政，吃上一级财政饭，端上一级人事碗，此举势将有效解决发生在基层为多的地方保护、乱执行、争案件管辖、执行统筹不够、协调性差等诸多问题。成立各省高院执行总局，选调人员组建各地市中院执行局，人员编制、工资福利、职务任免为省里管辖。再由地市中院派驻辖区内各基层法院若干执行员，组建执行分局，人员编制、工资福利、职务任免为地市管辖。

    综上所诉，建立一个稳健高效、衡平的执行工作体系对于法院整体司法效能的发挥具有重大意义，而一个高效有序的执行流程管理也无疑会极大的促进司法公正的实现，只有这样，执行工作势才会迎来蓬勃发展的明天！