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| 习近平总书记在党的十九大报告中提出，要加强预防和化解社会矛盾机制建设，正确处理人民内部矛盾。最高人民法院也要求，要完善多元化纠纷解决机制，推进诉调对接和案件繁简分流。随着我国社会主义市场经济体制的发展与转型升级，多元化的利益格局日益明显。因此产生的民事诉讼案件的多元化也使得法院的审判工作受到巨大考验，着眼于有效解决多重多元的民事纠纷的诉调对接机制应时而生。本文拟以东港市法院近年来开展的诉调对接工作为视角观察，进而对多元化纠纷解决机制的完善提出自己的见解。
一、诉调对接纠纷解决机制的内涵和现实意义
随着市场经济的发展，市场主体呈现多元化趋势且数量迅速增加，经济交往也日益频繁，导致了诉讼数量和新型案件与日俱增，使法院的工作压力越来越大，有限的司法资源与不断增长的司法需求之间的矛盾不断加剧。在社会转型时期，诉讼不是纠纷解决的唯一途径，引发社会矛盾纠纷的因素是多方面的，解决矛盾纠纷的方式和途径也应是多渠道的。
多元化纠纷解决机制，是指通过社会文化和制度建设，营造多种化解人际矛盾或纠纷的有利环境，创建多种化解和解决纠纷的制度、组织或其他社会力量，为社会生活中可能发生的各种社会矛盾或纠纷提供多种化解渠道和途径。随着中央《关于完善多元化纠纷解决机制的意见》、最高人民法院《关于人民法院进一步深化多元化纠纷解决机制改革的意见》、《关于人民法院特邀调解的规定》等相关规范的发布，多元化纠纷解决机制成为全面深化改革，推进法治中国建设，实现国家治理体系和治理能力现代化的重要战略部署，由以往法院的“单打独斗”进一步提升为党政主导，综治协调、多方参与、司法引领的多管齐下，形成了诉讼与非诉讼功能的互补和有限链接。
诉调对接纠纷解决机制，是人民法院在司法实践中形成的新制度，是当前司法改革进程中出现的一种解纷形式。调解制度根植于我国“以和为贵”的传统文化，通过纠纷双方在第三方引导下的平等对话来实现纠纷的解决。这一背景为诉调对接机制赋予了程序简便，人性色彩浓厚的特点。诉调对接就是通过人民调解、行政调解和司法调解的相互链接，相互结合，充分发挥各自的优势，并做到优势互补，促使矛盾纠纷得以科学、合理、方便、快捷的化解，从而推进深化和谐与稳定。它是一项多元化的纠纷解决机制，顺应了当前我国构建多元化纠纷解决机制的需要，是实现和谐司法，最大限度地化解矛盾，是社会关系在最大程度上回复和谐状态的一种有效工作机制。
二、诉调对接工作概况
基层人民法院是促进社会和谐的前沿，是联系群众的纽带，应当充分发挥自身优势，积极促进社会和谐。为了能够满足人民群众在司法需求方面的新要求、新期待，促进社会和谐，法院就要“着眼于从根本上化解矛盾，多做调解、协调、和解工作，努力争取案结事了”。东港市法院从实际出发，积极探索和完善多元纠纷解决机制。
早在2012年上半年，东港法院即深入开展多元纠纷解决机制工作进行调查研究，与一线法官探讨开展相关工作。2013年5月，出台了《关于推行特邀人民调解员制度和建立诉调对接机制化解社会矛盾纠纷促进社会稳定和谐的意见》,在部分村民委员会和市直机关聘任特邀调解员36名。2016年，制定了《关于深入推进诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制改革的总体方案》。至2018年3月受理第一件司法确认案件，东港法院多元纠纷解决机制已日趋完善，成效显著。
三、实践中的主要经验和做法
东港法院按照“党委领导、政府支持、多方参与、司法推动”的要求，进一步强化多元纠纷解决机制改革，积极整合化解纠纷的各种力量，合理配置化解纠纷的各种资源，充分发挥了人民法院化解纠纷的功能，为深化多元纠纷解决机制改革积累了经验。
一是深入推进繁简分流和诉调对接机制。2017年6月，东港法院正式启动分调裁机制改革，经过两年多的实践，取得了一定成效。在立案一庭设立速裁团队，采取1:1:2:1模式配备员额法官、法官助理、人民陪审员、书记员，除发回重审、涉外、涉军等及个别类型外，其余民商事案件均按程序和速裁进行分流。2018年诉裁团队共受理案件3 959件，占全院民商事案件总数46.7%，结案率98%，调撤率68%，平均审理天数27.3天，4名员额法官结案均在800件以上。加快建设一站式多元解纷机制，充分发挥律师、特邀调解员诉前调解功能，共将270件矛盾纠纷调解消化在诉讼程序之前，既高效又便民，受到诉讼参与人的交口称赞。通过分调裁机制改革，达到了简案快审繁案精审的目的，有力化解了矛盾纠纷，提升了审判质效，也一定程度上缓解了案多人少矛盾。上述探索和做法，也得到了上级院的肯定，2018年在省高院组织的分调裁会议上进行了经验交流。
二是深入推进和完善家事审判机制改革。为强化家事审判专业化，探索建立司法力量、行政力量与社会力量相结合联合化解家事纠纷的新型家事纠纷综合协调解决机制，经过前期深入调研，2017年6月，东港法院在全省先行成立了家事审判庭。与市妇联共同出台《关于家事纠纷调解工作细则》，聘任33名家事调解员、12名心理疏导员参与案件调解；与市综治办、妇联等14家成员单位会签《关于建立家事审判方式和工作机制改革联席会议制度的意见》；与司法所、村委会、居委会建立两级调解网络，家事纠纷大的调解网络已初具规模。家事审判工作出现“两高三低”：即调撤比率高、结案率高。矛盾激化案件比例低、上诉率低、家事案件申请执行的比率低。2018年，共有301件离婚案件经调解和好，占总量的24%。被东港市人民政府授予“巾帼文明岗”荣誉称号，被最高人民法院授予全国法院家事审判工作先进集体。有力促进了家庭和睦和社会和谐，取得了很好的审判效果和社会效果。
三是积极探索构建道交纠纷一体化新模式。为应对道路交通事故案件日益增多，妥善化解矛盾纠纷，促进良性审判，2018年5月，东港法院主导建立了由法院、公安交警、人保公司及保险行业调解组织、司法鉴定机构共同参与的道交一体化平台。平台设有公安交警定责、保险行业人民调解、法院司法确认、立案、鉴定机构司法鉴定及法院开庭审理、保险公司一键理赔七项流程。一方面运用在线“理赔计算器”准确计算赔偿数额，同时可在线接受、审查和确认当事人提出的司法确认申请；另一方面，成立实体化的“道路交通事故一体化处理中心”，公安交警部门负责事故责任认定，调解组织负责进行理赔调解，对于调解不成需要进行伤残等级鉴定的直接进入司法鉴定环节。法院则在该中心挂牌成立“道路交通事故巡回法庭”，采取“1+1+1”审理模式（即：一名员额法官+一名法官助理+一名书记员），就地开展司法确认、诉前调解以及立案、启动司法鉴定、开庭审理等全方位业务指导工作。七项流程均实现线上操作，各部门职责分工明确，相互有机衔接，既提高了各部门的办案效率，又避免了当事人在多部门间往返奔波，真正实现“数据多跑路、群众少跑腿”，极大地减轻了当事人的负担，也最大程度地保护了当事人的权益。该平台为全省法院系统首个道交一体化平台，得到省法院高度重视，作为示范法院在全省大力推广，先后在省法院和省政法委召开的分调裁及大调解会议上作经验交流。
三、诉调对接纠纷解决机制实践中存在的问题
（一）立法尚不完善，配套法规缺失。目前，我国还没有一部专门针对规范多元化纠纷解决机制的法律，现行《民事诉讼法》对调解制度的规定过于原则性，最高人民法院《关于人民法院民事调解工作若干问题的规定》、《关于适用简易程序审理民事案件的若干规定》等具体的司法解释虽有一定的细化，但是如对于申请国家司法机关确认效力的调解协议方面，确认的范围、人员、程序等方面尚无详细的规定，导致其在实务中的适用性不强。同时，各种调解制度的独特性使得对于经由不同性质的调解所达成的协议不可一概而论，需根据特性“量体裁衣”。
（二）各相关职能单位或部门的联动不强、尚未形成共识。诉调对接机制是一项庞大的系统工程，应需要基层相关部门的配合才能有效发挥其功能，一些行政机关、乡镇、村委会对“诉调对接”机制重要性认识不到位，缺乏主动性和积极性，甚至认为法院是在推诿诉讼，有些部门单位虽然重视“诉调对接”机制的建设，但围绕这种机制推出的各项制度、各项举措或相互冲的，或各自为政，甚至是相互脱节、相互矛盾，无法形成对接合力。由于缺乏正确的认识和受到组织角度、人事角度、财力角度等方面的限制，即使两个部门从感性上认识到相互衔接的必要性，也不能真正实现对接，不能从根本上形成一项规范的工作机制。
（三）调解组织整体素质不高。目前基层人民调解组织成员的法律业务知识基础相当薄弱，主要靠其威望和情理进行调解，导致一些人民调解协议违反法律，当事人起诉要求履行时，法院难以支持，影响了人民调解的公信力。另外，由于缺乏一项具体的、行之有效的法院与人民调解的衔接机制，很难从组织上、程序上保障人民法院对之予以指导。简言之，尽管人民调解非常需要诉讼与法律知识的补给，但是法院输送这些基础知识的渠道却并不畅通，制约了人民调解能力的提高，进一步约束了人民调解工作的开展。
（四）调解工作管理机制不健全、缺乏激励机制。目前尚无专业的人民调解员队伍，缺乏科学有效的调解工作管理机制。另外，马克思主义唯物论认为，经济基础决定上层建筑，没有一个坚实的经济基础做保障，该诉调对接机制很难切实落到实处，从东港法院的实践来看，作为一项工作机制没有相应的物质保障，是难以维系的。目前，诉调对接既缺乏激励机制，又没有促进工作水平不断提升所需要的物质保障，导致调解工作随意性很大，积极性不高，导致人民调解工作呈瘫痪状态，诉调对接难以实现。
四、完善诉调对接纠纷解决机制的对策、建议
根据东港法院多年的司法实践，现就完善诉调对接纠纷解决机制提出如下建议：
（一）建议完善诉调对接相关立法。到目前为止，如何开展诉调对接，其具体的操作程序、组织架构，诉调对接与其他诉讼程序的关系等在基层法院仍处于自我探索、内部改革的状态，成为法院的自选课题，有较大的随意性。完善关于诉调对接机制的相关法律法规，出台相应的工作规则与操作规范，从而具体指导、约束、监督诉调对接工作，从国家层面上为诉调对接机制的落实提供法律保障，保证该机制的规范化运作。
（二）建立整体联动机制，协调“诉调对接”各方。由于诉调对接是诉讼系统与法院外调解系统的对接，涉及到法院、行政机关、人民调解委员会等多方的参与，这就要在实践中充分重视各方的作用，避免把任务全都推到法院。此外“诉调对接”的各方之间并无直接的隶属关系，要求各方统一思想认识。同时，法院要强化其主导作用和监督职能，主动与当地党委、政府各部门、民间组织及社会公众加强沟通，建立积极有效的协作互动机制，加大对纠纷非诉解决方式的监督，防止纠纷解决的随意性，确保其公平和正义，防止纠纷解决的随意性，提高非诉调解的社会公信力。
（三）法院主动延伸服务职能，强化非诉调解指导。法院一方面可以通过定期或不定期开展以会代训、以案说法、旁听庭审等方式，实现法院和人民调解员的业务沟通与程序衔接，增强人民调解工作的规范性和科学性。另一方面法院要依托诉讼服务中心建立科学合理的诉前分流机制、立案疏导机制、专职调解机制等，针对不同的案件情形，分别进行委托调解、邀请调解、委派调解，对矛盾纠纷高发的基础村镇，派驻调解经验丰富、群众威信高、业务能力强的法官协助调解，将纠纷化解在基层、诉前，实现诉调对接工作的畅通化和高效化。
（四）建立规范调解工作管理机制和激励制约体制。资金支持是机制建设必不可少的部分，而有关的资金来源的保障则是需要更广泛的调度予以保证，这也要求司法和行政等多部门的共同合作才会有可能真正落实。建议申请政府拨付专项资金，用于人民调解的工作经费，作为治理社会的投入，确保调解人员能够获得相应的劳动报酬。同时，对人民调解员建立起考核评价与奖惩激励机制，充分挖掘调解人员的自觉性与能动性，使其工作落到实处，真正成为处理社会纠纷的一道强有力的防护屏障。同时可以通过人才库建设的方式建立专业性行业性调解人才后备资源体系，以确保调解机制可以长期有效的运行下去。
司法是社会正义的最后一道防线，但是，司法程序并非万能，它不能解决所有的纠纷，即便可以解决，也未必都是最经济、最便利、效果最好的救济途径。法国学者卢梭说过：“一切法律中最重要的法律，既不是铭刻在大理石上，也不是铭刻在铜表上，而是铭刻在民众的内心里。”通过不断完善诉调对接纠纷解决机制能够使纠纷得以及时、公正、妥善解决，从而有力地促进社会的稳定、和谐与公正。
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