（本文荣获“第八届辽宁法治论坛”三等奖）

                                                国家安全局  王东晓

    辽西北地区地处辽宁省西北部，位于内蒙古科尔沁沙地南缘，东接辽河平原，包括阜新、朝阳、铁岭三个市。本地区气候属于北温带半干旱大陆性季风气候，其特点是温差大、日照长、积温高和降水少。由于地理位置、自然条件和近代以来不合理的开发利用，导致辽西北地区生态环境极其脆弱，风沙、干旱和水土流失现象严重，恶劣的生态环境也是这一地区经济社会发展水平相对滞后原因之一。

    辽宁省委、省政府于2008年提出实施“突破辽西北战略”后，推动了辽西北区域经济加速发展。但在实施突破辽西北战略过程一定要高度重视环境保护问题，辽西北地区资源环境承载力比较脆弱，环境一旦受到破坏，不仅影响到辽西北区域经济自身发展，而且会影响到辽宁中部城市群的发展。作为我国四大沙地之一，科尔沁沙地距离沈阳城区只有100多公里。所以，辽西北发展必须要走可持续发展的道路，不能复制一些地区牺牲环境发展经济的老路。

      一、辽西北地区构建公众参与环境保护机制的必要性

     （一）环境保护领域中政府不是万能的

    经济发展与环境保护都有阶段性和区域性问题。环境保护的根本目的是促进经济合理发展，导引和规范经济发展的合理方向。环境利益与经济利益均为正当利益，产生于人们对生活质量维持与提高的要求，这种要求具有多样性和多层次性。这就决定了政府在确定经济发展目标时，在政策上有多种选择区间。每一种选择都会产生经济利益与环境利益的冲突。政府由于对发展的片面性认识，地方决策机构或者决策者出于眼前政绩需要，在维护环境利益与经济利益时往往表现出对现实经济利益的过分强调，而忽略了公众的长远利益，这就会导致环境公害的发生。

    辽西北地区社会经济发展相对落后，贫困问题导致的社会问题会促使地方政府优先考虑经济利益，辽西北环境的脆弱性，环境一旦受到破坏，具有不可逆性，又决定环境利益必须优先考虑，决不能走“先污染，再治理”道路。因此，辽西北环境保护不能全部依赖于政府。

   （二）公众参与会更好地促进环境保护

    随着我国民主政治体制和市场经济体制的不断发展，参与社会与经济发展的主体呈现多元化，政府不是社会建设的唯一主体，政府也并不是社会公益的唯一代表者和维护者，政府所代表的那部分公益只是公共利益的一部分，公众和社会团体均可代表和维护社会公益，我国《宪法》第二条明确规定：“人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化和文化事业，管理社会事务。”这都为公众参与环境保护提供了理论依据。

   在这种背景下实施“突破辽西北战略”，必须要考虑到多元主体参与下的环境保护机制的构建，这样才能真正地调动和发挥公众保护环境的积极性，有效地监督政府和企业的行为，取得经济利益与环境利益的双赢，促进人与自然和谐发展。辽西北地区通过公众参与环境保护，会促进地方政府决策时将环境利益与经济利益通盘考虑，也会引起上一级政府对辽西北环境保护的关注，在对地方政府考核评价体系中给予环境保护一席之地，促进地方政府环境保护的内生动力。辽西北因为环境利益牺牲了经济利益，其中获得的环境利益是辽宁中部城市群共享的，而牺牲的经济利益只是辽西北自己的，公众参与也会引起上级政府重视，通过转移支付等形式弥补辽西北因为环境保护而造成的经济利益的缺损。

    3、公众参与环境保护是社会发展的必然要求

    人类需求具有多层次性和发展的不平衡性，人类对环境保护和经济增长的要求取决于社会发展水平。一般认为，人类对生活质量衍生的利益需求大致可分为三个阶段：（1）温饱阶段（人均国民生产总值1000美元以下），人们对生活质量的要求主要是脱贫，强调经济公益优先，发展模式为先污染后治理；（2）中等发达阶段（人均国民生产总值1000～5000美元），人们以个体消费和家庭消费为主要生活质量要求，强调环境保护与经济增长协调发展，具有一定环境意识萌芽，开始从私权角度探讨环境保护；（3）发达阶段（人均国民生产总值5000美元以上），人们由家庭消费转向外部消费，精神消费、环境消费的比例极大提高，把改善环境质量作为自己个人合理消费的必要内容。

    辽西北地区目前发展阶段是介于温饱与中等发达之间，随着经济的加速发展，辽西北公众对环境要求也会越来越高。辽西北的环境保护不只是辽西北局部问题，辽宁中部城市群也会直接感受到辽西北的环境变化，辽宁中部城市群现已进入到中等发达阶段，其公众会更加关注环境保护，也会更加关注与其息息相关的辽西北地区环境保护，毕竟每年辽宁中部的沙尘有很大一部分是来自于辽西北。

     二、怎样在实施“突破辽西北战略”中构建公众参与环境保护机制

     （一）确定公众的范围

    想要构建公众参与环境保护机制，就首先要界定清楚公众的范围，明确主体。公众参与是现代民主政治中出现的一个概念，是指公众及其代表通过一定的途径和程序参与的一系列决策活动，使得该决策符合公众的切身利益。这些都是以公民的政治权利为前提的，因此，公民应该是公众参与的最基本的主体。但公民并不是公众的唯一主体，由于公民参与民主政治生活具有分散性，因此由公民自发组成的、代表公民利益的非政府组织也应属于公众范畴。

    在环境保护领域，单个公民自身利益是分散的，诉求也会泛化，并且很容易被利益集团所分化，这种个别的、分散的公众参与的有效性并不明显。环保非政府组织正好弥补了这一不足，他们是公众参与环境保护的重要组织形式，是公民环境利益的代表者，其设立的目的就是为了保护环境，维护人类的共同利益，在公众参与中发挥中介与桥梁的作用。他们有具有环保意识的人参加，有热情的支持者，有明确的目标、口号组织和经费，通过参加环境会议，宣传环保知识，监督环境立法、执法，提供合理建议，参加环境诉讼等各种途径加入到环保大军中去，充当了十分重要的角色，发挥着巨大的作用。可以说，只有环保非政府组织才是名副其实的公众参与的代表和公众利益的代言人。发展环保非政府组织，确立其为公众参与环境保护的主体，是一条十分有效的途径。为此，许多国家法律对这类团体和组织给予扶持，确定其法律地位，赋予其特殊的法律主体资格，如可以代表公众提起公益诉讼，代表公众与政府谈判，参与政府决策等。在我国，近年来环保非政府组织发展日趋活跃，比较著名的非政府组织有如自然之友、北京地球村、绿色家园志愿者、中国小动物保护协会、中华环保基金会、中国野生动物保护协会、中国绿色基金会、中国环保产业协会、中国植物协会、中国自然资源学会、中国环境科学学会、污染受害者法律帮助中心等，他们在环境保护领域影响也越来越大。

    在辽西北构建公众参与环境保护机制，要注意发挥环保非政府组织的作用，积极为国家级环保非政府组织在辽西北地区搭建基层平台，利用他们的专业优势、信息交流优势、新闻舆论优势、政策影响优势等来共同保护辽西北环境。同时，还要培育具有乡土特色的本地非政府环保组织，如利用辽西晚侏罗纪—早白垩纪古生物化石在全球考古界的影响力，建立以古生物化石遗址如恐龙保护等为主题的环保组织；利用辽西红山文化作为中华早期文明发源地的影响，建立以“龙源”等为主题的环保组织，充分调动广大本地公民的参与热情，扩大参与环保的公众范围和影响力。

    （二）公众可在哪些具体领域参与环境保护

    从我国现行法律来看，没有规定公众参与环境保护的具体权利和义务。《宪法》笼统地谈到公民有管理社会事务的权利，《环境保护法》第六条概括地讲了“一切单位和个人都有保护环境的义务，并有权对污染和破坏环境的单位和个人进行检举和控告”，只有《环境影响评价法》相对具体地提到了公众可以参与到规划和建设项目的环境影响评价。

    在辽西北构建公众参与环保机制，除了参与环境影响评价以外，还应包括公众参与环境立法和环境政策制定，参与环境管理和公众自身的行为参与。辽西北几市没有地方性法规和规章的制定权，公众尤其是非政府环保组织可以参与到国家和省一级层面的立法工作中。同时辽西北公众应该更多地关注地方政府环境政策制订，政策实施相对比法律更有操作性。辽西北公众还可以参与到环境执法监督中，对具体的环境管理问题表达自己的愿景。在辽西北地区构建公众参与环境保护机制，公众不能只局限于辽西北地区公众，还应包含辽宁中部城市群公众，辽西北环境直接影响到辽宁中部环境，辽宁中部城市群公众是也是辽西北环境利益攸关方。公众参与环境保护最基础的领域是公众自身的行为参与，只有自我认识到环保的重要性，才有可能去宣传环保，参与到其他环保领域工作中去。

   （三）构建公众参与具体环保机制

    1、加强公众环境教育。构建公众参与环境保护机制主体是公众，主观方面应当是公众自觉、主动去作为。这就需要公众环境意识的提高，提高公众环境意识最主要手段就是环境教育。环境教育可以提高公众对环境保护的认识，实现道德、文化、观念、知识技能等方面的全面转变，树立可持续发展的新观念，自觉参与、共同承担保护环境、造福后代的责任与义务。辽西北地区开展公众环境教育，首先要辽西北地方政府制定基本政策，将环境教育纳入到发展规划中去，学校教育和社会教育相结合，使辽西北公众切实了解到环境保护的重要性，知道辽西北环境所面临的严峻形势，激发起公众保护家园主动精神和责任感。同时，要利用环境保护非政府组织的力量，呼吁辽宁中部城市群甚至是全国公众关注辽西北生态环境。

    2、加强环境信息公开。环境信息公开是公众参与环境保护的基础。如果政府对环境保护信息采取封闭的态度，公众将会在信息获取方面处于被动局面，会阻挠公众参与环境保护的积极性和广泛性，从而导致无法实现与政府的有效沟通和合作，最终导致公众参与的机能失效。目前，我国已颁布《政府信息公开条例》，《环境保护法》第十一条也规定：“国务院和省、自治区、直辖市人民政府的环境保护行政主管部门，应当定期发布环境状况公报”，这都为环境信息公开提供了法律支持。随着市场经济的深入，企业成为参与社会活动的重要主体，更是承担环境保护责任的重要主体，因其追求经济利益最大化的本性，所以必须要对企业批露环境保护信息作出严格细致的规定，促使企业追求经济利益的同时平衡好环境公益。在突破辽西北战略的实施过程中，一定要在政策制定上，就政府和企业批露环保信息的范围、主体、方式、程序、监督、保障等做出具体规定，一是为更高层次环境立法摸索经验，二是保证公众参与环境保护落到实处。最近，日本福岛核泄露，就暴露了信息公开的欠缺，核电站超期运行信息公开不全面，公众信息不清，了解不到核电站带有隐患运行，更遑论制约；核泄露后企业为经济利益，信息批露含糊其辞，公众更无法督促其及早采取注水措施，以致造成严重后果。

    3、采取有效形式，促进公众参与环境保护。一是采取征求公众意见和咨询专家意见方式，促进公众参与环境保护决策。辽西北地区在涉及到影响环境的项目开发上，政府要通过网络、媒体向公众征求意见，公众可以通过信函、网络、报纸等形式表达自己意见。环境问题专业性和技术性决定了专家意见也是公众参与有效途径，专家应以独立身份在公开媒体中发表自己意见。二是举行听证会，使公众成为环境决策中重要一方。辽西北地区政府在行使影响环境的行政权时，应当就有关影响环境问题听取公众意见，为公众提供陈述自己主张的机会。首先要在举行听证会前进行告知，以使公众能有充分的准备，保证听证会的效果。听证会上，公众代表可以与听证会组织者进行面对面的博弈、交流、质证和辩论，一方面使听证会组织者对公众的问题和意见进行解释和说明，另一方面使公众代表了解听证会组织者的理由，更加有针对性地提出意见和建议，通过公平地听取各方意见，使经过听证作出的环境决策更加客观、理性、公正、民主。

    三是开展座谈会和论证会。座谈和论证是在广泛征求公众意见后，公众进行的更加深入参与环境保护的方式，既是深入讨论的方式，也可以是对公众意见反馈的方式。四是公众通过信访方式表达环境保护要求。信访是我国特有的公众表达要求的途径，公众也可以利用这一平台反映关于对辽西北环保的主张。五是对涉及影响辽西北全体民众或其部分城镇全体民众重大环境政策，可以尝试全民公决形式进行公众参与。可以借鉴乡镇直选经验，尝试开展重大环保决策全民公决。六是以公益诉讼方式加强公众参与环境保护。提起环境公益诉讼是公众参与环境保护的最后保障，通过公益诉讼，既可以弥补国家在环境管理和环境决策上产生的漏洞，同时也可以有效地预防环境损害的发生或者使环境损害降至最低。我国尚未建立完善的环境公益诉讼制度，近年来云南省以检察机关或环保行政部门为主体尝试进行了滇池污染等诉讼，但行政机关作为诉讼主体的地位还有待商榷。辽西北地区应立足现有诉讼制度，尝试开展环境公益诉讼，为建立我国的环境公益诉讼制度做出一定贡献。

    由于环境领域的民主是政治民主在环境保护领域的延伸，在我国政治体制改革还继续深化的今天，公众参与环境保护机制的构建还会受到很多制约。在突破辽西北战略的实施过程中，构建公众参与环境保护机制其意义不仅在于环境保护，也是政治民主化转型在环保领域的探索与尝试。