中文摘要：
维稳工作是转型时期地方政府为了广大人民群众有一个和谐安宁的生活而做的重要工作，它不仅包括打黑扫黑、反恐等工作，更广泛涉及的还是如何消化社会矛盾，对巩固党的执政地位、确保地方长治久安和百姓安居乐业等都具有重大战略意义。总结以往维稳工作中出现的种种问题，大多表现为地方政府维稳机制的缺失和欠科学。在社会矛盾日益增多、维稳任务日渐繁重的情况下，必须在服务发展大局、维护人民权益的基本原则下，将社会管理重心前移，进一步完善预警机制，以降低管理成本，提高综合治理效能。这是笔者对辽宁省丹东市地方政府强化社会管理调查的基本结论。预警机制并不是草木皆兵，让地方政府时时扮演预防犯罪的警察角色，而是着重建立起一套体制内顺畅的利益表达、沟通和协调机制，适当增加在可控范围内的矛盾宣泄渠道，及时全面地公开相关信息。科学的预警机制不限于在维稳工作中就事论事地解决问题，而是在日常的社会管理工作中最大限度地消化威胁社会稳定因素，尽量减少矛盾发生的可能性，地方政府要在更多场合发挥创建权威交流平台、认识和分析群众所思所想、进行协调或仲裁的主导作用，并通过实施绩效考评制度的强制约束，最大限度地兼顾各方利益，保证应该坚持的制度与必须改革的体制间的平稳对接和过度，促进社会形成理性、平和、共谋发展的心态。
关键词：丹东市 地方政府 社会管理预警机制 消化社会矛盾
正文：
维稳工作是转型时期地方政府为了广大人民群众有一个和谐安宁的生活而做的重要工作，它不仅包括打黑扫黑、反恐等工作，更广泛涉及的还是如何消化社会矛盾。笔者对辽宁省丹东市地方政府社会管理工作进行了调研，总结以往维稳工作中出现的种种问题，大多表现为地方政府维稳机制的缺失和欠科学。在社会矛盾日益增多、维稳任务日渐繁重的情况下，必须在服务发展大局、维护人民权益的基本原则下，将社会管理重心前移，进一步完善预警机制，以降低管理成本，提高综合治理效能。
一、整合基层维稳资源
维稳工作对巩固党的执政地位、确保地方长治久安和百姓安居乐业等都具有重大战略意义，但维稳重点任务历来都在基层，维稳已经成为基层政府的中心工作。一般认为，维稳乱象乃是由基层政权的权力过大所致，其实不然，正是基层政府的权力过于弱小，主要表现为基层政府职能上收、财政困难，公共服务职能难以落实，成为所谓的“悬浮型政权”，才导致了治理层面稳定问题的大量发生。2008年以前，综治机构在辽宁丹东市的基层始终是空白。对待群众来信来访、矛盾纠纷排查调处，司法、信访、派出所等部门都是各自为战，力量分散。从百姓上访的动机看，以政治为直接目的的为数极少，绝大多数不稳定因素都是治理层面的问题，并在行政层面表现出来，对政治的直接冲击几乎不存在。但从客观影响来看，如果治理层面的问题处理不当，或者处理不及时，将会产生大量的越级上访和群体性事件。如果越来越多的问题上升到政治层面，那将是一个非常危险的信号。
与此同时，一些人对社会管理的认识有误区，认为“小政府、大社会”，就是意味着大量的社会管理应该由社会负责。实际上，发达国家并非都是“小政府、大社会”，不少大国都是“大政府”，政府承担着社会管理的主要任务。为此，丹东市决定整合资源，成立了“综治工作中心”新机构，让公安、司法行政、信访等综治成员单位进驻其中，使基层维护稳定的力量由“五个手指”握成“一个拳头”。据市综合治理办公室负责人介绍，这样的“中心”在丹东市的90个乡镇、街道实现全覆盖后，900多个村和社区的“综治工作站”也相继挂牌，建立健全了由综治工作中心、综治工作站、综治工作户(点)长和信息员组成的“四级矛盾纠纷排查化解网”。将矛盾纠纷排查化解作为综治工作的“第一要务”。实行“一体化”运作，为群众提供“一站式”服务，力求将矛盾化解在萌芽状态。针对部分基层组织不能充分发挥民事纠纷调处作用和当事人忽视基层组织作用等实际情况，元宝区法院派该院7名法官不定期前往指定街（镇）维稳中心担任中心副主任，为辖区民间调解员和居民提供法律指导和援助，协助当地政府及时有效地化解民间矛盾，避免当事人走司法程序的诉累。振兴区投入30余万元，扩建了区信访接待中心，新设了信访专项资金，深入开展大接访活动，并强化了应急工作，建立了战时人口疏散机构，增强了居民群众的安全感。
截至目前，全市共有基层调解组织1349个、调解人员18113人，基本形成了横向到边、纵向到底的调解网络。两年多来，全市共受理和排查各类矛盾纠纷19522起，调处成功率达97%。当然，综治工作中心也把加强高危人群、重点人员教育管理工作作为重点，对有重新违法犯罪倾向的逐个落实帮教措施。全市初步形成了“大防控”体系格局，推动了基层政权建设。
在此基础上，为了实现大气秀美战略发展目标，从2011年4月起，丹东市又以“四城联创”为解决群众反映强烈的热点难点问题、提高群众生活水平的重要载体，通过“国家园林城”、“全国文明城”、“国家卫生城”和“全国环保模范城”的共同创建，将集中改善民生作为地方政府公共服务的具体内容，寓管理于服务之中，从源头降低社会管理的压力。
地方政府的主导作用，使丹东市的社会管理主要是以行政强制为基础，以法律为保障，对社会关系进行调整和约束，为建设中国最安全城市打下了坚实的组织基础。
二、顺畅利益表达机制
当前，某些地方党群干群关系比较紧张，群众越级上访，集体上访的现象时有发生，造成这种现象的原因是多方面的，但一个重要原因，就是群众反映问题的渠道不畅通，导致矛盾越积越多，情况越来越复杂，需要适当增加在可控范围内的矛盾宣泄渠道。其中效果最显著的莫过于丹东电台的《政风行风热线》。
从2009年1月4日开始，作为学习临沂先进经验、转变作风抓落实的一项具体措施，丹东电台《政风行风热线》在运行五年之后全新改版重新推出，由丹东市纪委、市委宣传部、市监察局、市政府纠风办与丹东广播电台、电视台联合主办的政风行风热线节目正式开播，从周一到周六，每天早晨7点25分，都会有一个政府职能部门或服务单位走进电台直播间，受理解决行政机关企事业单位在日常工作当中存在的工作效率工作作风及服务态度等方面的投诉。广大听众可以通过电话、短信和微博等形式参与节目交流。
西方的民主历程表明，对地方政府来说，最为重要的就是怎样处理好和民众之间的关系——由于时空的限制，政府工作人员不可能直接面对所有公众，公众是通过媒体这个舞台给政府工作人员多少镜头以及什么样的镜头来认识、看待、进行评价的。媒体本身并不是强者，电台、电视台、报社和我们党校一样，就是个事业单位，但媒体后面的公众是强者。因此，在组成监督机制的多种力量中，新闻媒体的舆论监督是其中一种见效最快、影响最大、参与者最多、问责信息量最大的重要力量。无论政府机关还是领导干部个人，最怕的就是失信于民。与其他媒体相比，《政风行风热线》具有大容量、超时空的优势，每一期政风行风热线都是一人发问、万人受教育，一人解答、万人受启发，一人投诉、万人受监督，处理一个人、警示教育一大片的过程。加上是主流媒体、权威发布，信誉度很高。通过跟媒体合作，使政风行风能有一个大的推进，促进了各个部门、各个行业的作风的转变。另外为老百姓办实事的具体过程，也检验了这些行业、部门是不是真正地履行职责。在参加《政风行风热线》直播时，上线部门“一把手”负总责，亲自抓，亲自上线接听电话提问。上线单位在上线前加强调研，找准群众关注的涉及本单位、本行业的热点难点问题，制订上线预案。每次节目开播前，上线部门主要负责人都要和节目组见面，进行交流和沟通，研究制定播出方案，有针对性地做好准备工作。真正做到事情不调查清楚不放过，问题得不到纠正不放过，责任人员处理不到位不放过，人民群众不满意不放过。并从解决个案问题，扩展和延伸到解决一个部门、一个系统、一个单位带共性的问题，进而建立起标本兼治的长效机制。
2010年12月，《政风行风热线》被写进了丹东市委十届十一次全会报告。作为一条群众咨询投诉的新渠道，《政风行风热线》优势在于它的广泛性、经常性和时效性，群众反映问题不受时间、地点的限制。纵观这几年群众的投诉件，大部分都涉及到民生问题，其内容主要涉及社会治安、噪音扰民、道路破损、交通事故处理、社保基金缴纳、土地征用补偿不到位等，民生问题始终是社会关注的热点。随着纠风工作的深入开展和政风行风状况的不断好转，必然出现了投诉减少、咨询和建议增多的现象，群众的需求由关注身边的具体问题为主逐渐向关注政府公共政策转变，几年前可能还是一个热线的投诉用户，几年之后就有变成了一名社会管理的工作人员，热心处理大家的情况。通过解决实际问题，引导群众更加关心关注热线，积极建言献策，进一步提高了民主评议的公信力和影响力。百姓虽然不直接作用于公共政策，却起到动议和促进的作用，是制定公共政策不可排斥的重要力量，敦促政府部门从“传统部门利益型政府”转变为“现代公共服务型政府”。随着纠风工作的深入开展和政风行风状况的不断好转，必然会出现群众的需求由解决自身问题为主逐渐向关注解决社会问题转变，由关注身边的具体问题为主逐渐向关注政府公共政策转变。热线也将逐步从受理和解决问题单一功能，向传递和解读政策政令信息、公众向政府部门建言献策、有效沟通政府和公众等多功能上转变，使得人们群众真正成为社会管理的基础力量。
三、健全政府绩效考评体系
强化社会管理，离不开政府管理的强化。因为为群众谋利益，为百姓创政绩，应是每个领导干部的工作标准和终身追求。工作标准是准则，是誓言，是尊严。与此不相适应的是，政策是政府部门的工作依据和参照，由于社会现实总是处在不断的变化、发展之中，而政策是植根于现实基础之上的，所以政策必然存在一定的滞后性，社会现实与政策规范的冲突不可避免。旧的冲突在得到调整之后，随着社会现实继续发展变化，新的冲突就会随之而来。所以说政策总是在冲突——调整——再冲突——再调整的循环中。另外从政策的制定来看，在公共决策模式中，部门政策的出台不再主要是政府单方面力量作用的结果，公共政策的触发机制是公众关心的公共事件或公共问题，政策是对公众意见或利益要求的一种平等的回应。
为了防止和纠正部门决策对公众自下而上的要求或呼声时有的漠视，最具威力的社会管理预警机制就是管理政府工作人员的绩效考评体系。在评价考核干部时，除了以沟通协调作为干部能力考核的下限，以处理危机能力为考核的上限，丹东市还已经实施了新提拔的领导干部要到市信访办工作半年时间的决定，以信访工作成效作为考察和选拔领导干部的重要依据，并进一步健全和完善了信访工作领导体制，按照“属地管理、分级负责，谁主管、谁负责”的原则，不断完善党政主要领导负总责、分管领导具体负责、其他领导“一岗双责”，一级抓一级、一级对一级负责的领导格局。对信访工作不力、玩忽职守造成严重后果和恶劣社会影响的，严肃追究有关当事人的责任。同时，将反渎职侵权查办案件的重点放到涉及民生领域发生的渎职失职犯罪，促使政府的职责由单纯的经济职能转向“经济调节、市场监管、社会管理、公共服务”的全面实施。
为了保证社会管理预警机制健康运行，就要保证每位政府工作人员头上都有一块“责任田”。为此，丹东市政府实行阳光政务，明确每个单位各处室的工作职责，并根据单位职能职责和各处室职责内容来制定《职位说明书》，将工作具体落实到每个职位上。职务说明书是职位分析的最终成果，是对职位信息的描述，主要解决“工作是什么”和“什么人适合工作”等问题。它明确了工作定位、职责权限、工作特点、工作标准、工作目标、任职资格等重要因素，是人力资源管理的重要基础，从人员招聘、人力配置、绩效考核、薪酬管理到教育培训，都必须以此为依据。这也是党校各个班次培训管理知识的重点；同时将各处室的业务范围、办事流程制版上墙，给每个工作人员制作了台卡、胸卡，全体工作人员佩卡上岗，照章办事，既方便了外来人员的监督和评议，又能在工作中自觉接受群众监督，彻底解决“门难进、脸难看、话难听、事难办”的问题，充分调动工作人员的积极性、主动性，提高工作质量和工作效率，强化干部队伍的组织纪律性和职业道德建设。
绩效评估制度很容易被看成是“卡干部”的一种手段。其实，这是受以往某些评估制度消极因素的影响，并只看到了以后奖惩制度中的惩罚一面。为了保证干部队伍绩效评估评价标准体系成为选贤任能的新路子，奖惩制度要特别重视奖励制度，尤其是提拔制度，要让干事的人有舞台，不干事的人无市场，以树立和弘扬正气。近年来，丹东市特别注重从藏龙卧虎的“基层一线”上选拔干部，坚持把矛盾相对集中、工作更具复杂性的“基层一线”作为干部培养的主战场和主渠道。人非圣贤，缺点是会给工作增加困难，但并不能掩盖工作实绩。因此，用人不求全责备，要把有能耐的和有潜力的优秀干部及时选拔到领导岗位上接受锻炼。这样做既有利于防止某些德才平庸、甚至有严重问题的人得到重用和提拔，又可避免因某些小毛病而被埋没、又确有真才实学的干部，使人才脱颖而出。
事实证明，当前我国处于发展的重要战略机遇期，又处于社会矛盾凸显期。社会管理只有最大限度地兼顾各方利益，保证应该坚持的制度与必须改革的体制间的平稳对接和过度，才可能促进社会形成理性、平和、共谋发展的心态。
