宽甸县人民检察院  许凤学       

在第四次全国检察机关侦查监督会议上，曹建明检察长指出：“要围绕和加强社会管理推进侦查监督工作，更加注重和发挥检察机关在加强和创新社会管理中的保障作用，促进提高社会管理法制化、科学化。”由此可见，侦监部门除了承担批准逮捕、立案监督和侦查监督三项基本职责外，还担负着保障加强和创新社会管理的社会责任。积极倡导和推进侦监部门参与加强和创新社会管理既符合司法权作为社会管理的一种手段的本质特征，也是司法改革需要社会管理实现法制化、民主化的题中之义。

一、侦监部门参与加强和创新社会管理的司法困境分析

1.侦监职权的被动性与参与的主动性相矛盾。侦查监督部门的职权分为审查逮捕权、立案监督权和侦查监督权三项司法权能，其行为特征表现在两个方面：一是行为的法定性。侦监部门职权的司法属性要求检察人员严格按照“以事实为依据，以法律为准绳”的工作指向和行事准则，区别于行政机关唯行政命令是从的行为表现。法律追求自身安定性和稳定性，而行政命令以灵活性和多变性见长，法律对于侦监部门如何参与社会管理并没有的明确授权或规定，加之社会管理本身的内涵和外延又是灵活和广泛的，这显然与侦监行为的法定性相矛盾。二是行为的被动性。侦监部门只能在侦查机关提请逮捕或存在应当提请逮捕而未提请逮捕的情形下进行审查逮捕，只有在应当立案而不立案，不应当立案而立的情形下进行立案监督，只有侦查活动中有违法行为时才能采取纠正违法的措施，这既是侦监行为合法性的本质体现，也是司法权的被动属性的客观要求。而行政机关上可以采取积极主动的方式制定政策与方针，引导和组织相关部门、社会团体和普通民众参与到社会管理中来。而侦监部门司法属性使其只能被动的适用法律赋予的三项职权，这与参与社会管理需要积极主动的行为方式相矛盾。

2.侦监人员的专职性与参与的社会性相矛盾。对检察人员进行分类管理，打破行政化的管理模式，逐步构建和形成以中立性、程序性、被动性为特征的职业检察官群体是检察改革的方向和趋势。因而侦监人员在职能定位上表现在两个方面：一是身份的职业性。侦监人员专业化、精英化的趋势要求其专职于审查逮捕、立案监督和侦查监督案件，以确保案件质量。侦监工作人少案多、办案期限短以及检察官个人责任强化的客观现实，又必然使其精力主要集中于案件的办理上，势必会限制其参与社会管理的主动性。二是地位的独立性。检察官的社会地位和影响力将逐渐提高，其言论和行为也会受到更高的关注与期待，这将有别于行政机关上级对下级管控能力较强的状况，势必会削弱其参与社会管理的积极性。

3.检察成本的有限性与参与投入扩大化相矛盾。提高办案效率，节约办案成本，以最少的人力、财力获得最大的法律和社会效益是检察机关运行的基本原则。检察机构的设置赋予各部门不同的职能和权限，同一职权又可能分散于各个部门，部门之间的相互配合、相互协调能提高效率，便于内部监督，如法律监督权分别由公诉、监所、侦监、民行等部门共同分担。在法律法规明确授权下会产生固然会产生配合和监督的效果，但参与加强和创新社会管理这种需要由侦监部门与其他部门相沟通、协调的社会责任，在缺乏相关的法律法规的规范与定位，则可能会产生部门之间相互推诿的不利后果。同时，参与加强和创新社会管理意味着更多的物力财力的消耗。一方面会增加沟通成本，即部门与部门之间的沟通、协调，侦监人员与当事人及社会团体的沟通成本。另一方面会增加额外的组织经费，投入更多的时间和精力。因此，在既定的机构数量、人力和财力配置的状况下，企图使检察人员承担更多的工作任务，无疑会产生检察成本攀升，工作效率反而降低的不利后果。

二、侦监部门参与加强和创新社会管理的实践出路选择

侦查监督部门行使自身职权与参与社会管理之间的关系，包括两个层面：一是外部法治保障功能。即侦监部门通过履行打击犯罪、法律监督等职能，达到维护社会经济秩序健康运行，人民的人身和财产权益得以保障的目的，从而为其他行政机关进行社会管理提供稳定的法治大坏境；二是内在司法救济功能。侦监部门行使审查逮捕、立案监督、侦查监督行为本身就是社会管理的一种行为和手段，是社会管理的一部分，对于民法法规、行政法规等无法调整的案件，需要用刑法作为最后一道救济手段。因而侦监部门有责任和义务去结合本身职权特征，改善和提升工作理念与方式，将加强和创新社会管理融入到检察工作当中。

1.行为的法定性与裁量的灵活性相结合。法律语言不是僵硬不化的，而是在可能具有的含义内灵活运用的；法律的适用也非一成不变的，而是在法律规定的幅度内自由裁量的。侦监部门应当结合自身程序性与法定刑的特点，在法律的框架范围内灵活的解释和适用法律规范，提高对参与和加强社会管理这一社会责任的重视：一是要坚持以合法性与合理性为办案指向。执法办案的灵活尺度应始终牢牢坚持侦监行为和结果的合法性与合理性这一行为准则和底线。二是要坚持以社会风险评估结果为参考依据。逮捕或不逮捕决定作出前，对于特殊的案件应当正确分析、研判涉案舆情，捕捉舆情中的危险因素，及时做好捕前风险评估工作和案后风险应对措施。对于必须逮捕或不逮捕的案件应当做好应对措施，对于可不可不捕的案件可以将风险评估结果作为逮捕依据之一。三是要坚持以社会效果和法律效果的协调统一为衡量标准。侦监部门处理案件既要通过打击犯罪、立案监督和侦查监督实现司法职能，更要让案件的结果得到当事人及社会的理解和认可，力求“案了，事了”。如在审查逮捕的案件中，根据刑诉法第278条、第279条及高检规则第144的规定和精神，检察官可以建议和监督双方当事人达成刑事和解，主持制作和确认和解协议书进而做出不批准逮捕的决定。这既不违反法律的规定，反而节约了司法资源，又让问题得到了迅速和圆满的解决。

2.司法的被动性与执法的公开性相结合。执法公开既符合检察发展规律，也与检务公开的政策要求相契合，通过建立健全的执公开机制则能有效的将被动化为主动，实现参与和加强社会管理方式的创新。执法公开应从三个层次入手：首先，畅通公开渠道。承办检察官在开始办理案件后，应当及时的与当事人家属或相关部门进行沟通，确保畅通的联系方式；同时应完善网络询问、电话咨询、人员来访等沟通途径，保证畅通的沟通渠道。其次，拓展公开范围。除了法律规定的涉及国家秘密、商业秘密等禁止公开的内容外，承办人应把执法办案的依据、程序和结果及时对诉讼参与人公开，对具有重大社会影响的案件应及时向社会公众公开。最后，创新公开方式。侦监部门对立案监督和侦查监督案件应积极推进与公安机关共享信息平台建设，及时向公安机关阐明立案监督及纠正违法的根据，并将社会影响力较大的案件及时的通过网络等途径向社会公开。侦监部门应积极探索和建立对社会敏感度、关注度较高的案件的捕前公开审查、听证机制，在逮捕决定作出前，承办人可邀请侦查人员、犯罪嫌疑人及其辩护人、被害人及其诉讼代理人意见的审查方式，对是否进行逮捕进行公开的审查和听证，推动审查逮捕由程序化向诉讼化转变。

3.人员的职业性与办案的服务性相结合。检察官在成为职业化群体后，仍然改变不了检察官的权利是人民赋予的这一客观现实，根据《人民检察院组织法》第七条之规定：“人民检察院在工作中必须坚持实事求是，贯彻执行群众路线，倾听群众意见，接受群众监督……全心全意地为人民服务。”因而执法人员应始终以服务群众作为执法办案的宗旨和归宿，将自身的专业性与办案的服务性相结合，提升参与和加强社会管理的质量：首先，以服务理念为指导。承办人员应将增强履行职务能力与提升服务群众的能力并重，将提高自身专业化水平与深植自我公仆意识并重，将注重把握适用法律的准确性与照顾群众法律感情的必要性并重。其次，以释法说理为手段。释法说理的对象应当是在审查逮捕、立案监督和侦查监督中与案件有利害关系的当事人或有关部门，对于社会影响较大的案件应当及时的向社会公众公开。释法说理的阶段应贯穿于执法办案的始终，充分保障当事人的知情权。释放说理的方式应当用朴实的语言阐释法律适用原因及依据，对审查逮捕案件中应着重对社会危险性与逮捕必要性进行有理有据的证明和释疑。最后，以疏导矛盾心理为目标。释法说理的直接目标是使案件当事人或被监督者能够心悦诚服的接受案件审查后的结果或监督意见，最终目标是缓解社会矛盾、实现社会稳定。